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张军:分税制是朱镕基改革最重要一环   

2014-01-13 09:48:34|  分类: 经济 |  标签: |举报 |字号 订阅

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本文摘自《被误读的中国经济》本书中张军理性思考改革的得失,指出很多人混淆了中长期的经济增长问题和短期的经济波动问题的重大差别,误用了只适合于分析短期经济波动的凯恩斯理论来分析中长期的经济增长问题。

中国有2800多个县,30多个省市,有600多个城市,将近300个地级市,可以有很多的数字来度量中国的经济是怎么分割成一个个小的经济单位的,而且实际上所有的经济活动都是由一个个小的行政单位负责组织的。这种组织架构对于经济增长来讲变得非常有趣,因为经济是由一个个小的单位构成的,怎么实现增长呢?很显然,在体制上一定是要实行分权的,不能什么事情都在北京做。中国一个非常重要的特点就是不仅这个经济分割成了最小的行政单位,而且一个行政的区划内,几乎所有的资源都在区划内的地方政府手上。这跟西方又不一样。西方的经济资源多数为个人或者家庭拥有,要么是农场主要么是地主,要么是企业家,总之资源都在他们手上,所以经济决策和经济活动是这些人决定和组织的,跟政府没有直接的关系;而在中国,所有的经济资源都在地方政府手上。张五常先生一直强调县非常重要,因为所有的土地资源都在县一级政府手里,因此一个省要实现增长,就要确保县(市)一级的增长。所以,需要层层的分权。而一旦分权,就遇到一个协调机制的问题。要知道,把经济决策的权力给了地方以后,在全国总量层面上很可能会出现混乱和不稳定,这个问题非常困扰中国。不仅在计划时期是这样,在20世纪80年代的改革之中也未能解决好这个问题。那时候的改革只强调了分权而没有解决好宏观稳定的大问题,结果一直摆脱不了经济的大起大落,通货膨胀反复发生,非常严重。

表面上看,通货膨胀的产生是因为中央财政总是可以或者容易地从银行透支来弥补收支的缺口,而且在1993年之前,这的确已是惯例,每年都要从银行无偿地拿200亿元来弥补赤字。在1993年之后,透支被改为了政府向银行出售债券并开始整顿金融部门,对金融部门“约法三章”。但这并不能取代对分权体制下的协调机制的需要。增长与通货膨胀伴生的体制根源主要不在于财政向银行的透支,也不在于金融部门的秩序混乱与违规,而在于那个时候形成的中央与地方的财政关系不利于宏观的稳定。因为在当时的财政包干体制下,地方政府有隐瞒财税收入的强烈动机,比如将预算内的收入转移到预算外,形成庞大的预算外和体制外收入,这就逐步削弱了中央对于宏观经济的控制力。中央财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重分别从1980年的29%和40%下降到1992年的12%和15%,同时地方政府的预算外收入迅猛增长。虽然中央的财力下降很快,但同期的事权依然没有太大变化,中央政府依然负担着相当大的公共支出和资本建设,中央政府在完成本级政府支出后,已经没有财力协调地方政府的行为,因而推行自上而下的改革方案很容易遭遇地方政府的实际阻挠。地方政府拥有了越来越多的预算外和体制外的收入,使得中央政府的支出只能依靠货币超发来支撑。这就是1993年~1994年中央政府坚决用中央与地方的分税制替换之前的财政承包制的原因。而分税制的实施是朱镕基担任副总理时期中国经济体制转轨的最重要一环,因为有了分税制,中央与地方才实现了激励的一致性,消除了增长引发通货膨胀的体制根源。这也是确保中国这个大国实现可调控其节奏的经济增长的基本机制。

我的分析表明,分税制对中国经济发展的贡献很大。首先,在税收的征收方面,由于国税局的设立,中央政府不再从地方政府的收入中抽取一定比例作为自身的收入,因而在税收的征收方面,地方政府没有了隐瞒税收的动机,并且由于财政收入的主体是共享税种,因而中央和地方具有类似的税基,这样地方政府在扩大税基的同时也有利于中央政府,因而分税制保证了两者都会最大化税基。其次,分税制保证了在1994年推开的重要改革的顺利推行。按照分税制的设计,1994年的税收返还(增值税和消费税返还)占据当年转移支付的70%,很多人都认为这是中央对地方执行分税制的一种妥协,但由于这部分的增长速度要小于财政收入的增速,因而即使是妥协,这部分也会越来越小,另外的大部分将可以由中央政府来自由支配。而这时候的转移支付更多地应该被理解为中央用来对地方政府绩效的一种褒奖,或是对因改革造成利益损失的省份的一种补偿。因而,中央的财政实力保证了1994年自上而下的改革方案的顺利推行。最后,以增值税作为分享的主体有利于激励地方政府对经济发展的专注,地方政府越是将重点放在发展经济上,这部分的税收也会增长得更快,因而增值税可以间接用来衡量地方政府的努力程度,各地方政府都将有限的财政收入用来改善基础设施,以此来吸引投资和扩大对外贸易,同时扩大了增值税的税基,因而增值税作为分享的主体保证了地方政府更加致力于发展地方经济。

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延伸阅读

1《被误读的中国经济(樊纲推荐,著名经济学家张军深度解读从朱镕基到李克强时期的经济改革。)

2《差距(章立凡作序、吴稼祥、贺卫方、邱震海联袂推荐,时政观察员王冲深度

3《经济人生(著名经济学家樊纲带你领略经济学的风采,品味不一样的人生)

4《十年沧桑(关注东欧,就是关注我们自己。秦晖金雁夫妇解读东欧诸国的经济社会转轨与思想变迁)

5《访与思(邱震海新作,找回崛起路上国人必须具备的理性精神。)

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