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华生:集体土地进城是个陷阱  

2015-04-17 10:05:55|  分类: 经济 |  标签: |举报 |字号 订阅

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城市化土地制度改革新解,著名经济学家华生与经济学家周其仁展开精彩激烈辩论,文津奖推荐图书《城市化转型与土地陷阱》作者又一新作。

目前,在城市化用地中,主张集体土地应当与国有土地同地、同权、同价的声音似乎成为主流,很多政策也在向集体土地进城这个方向调整。其实这是一个很大的陷阱。现在用集体土地说事的人许多实际骨子里最反对集体所有制,他们为集体土地争权完全是一种策略的需要。这样真假热心、阴差阳错,最后必然要走大的弯路。

应当指出,我国农村的集体所有制,虽然自土地家庭承包以后内涵不断变化、淡化,但集体所有土地不能自由买卖的外壳,客观上对转型社会中防止土地兼并和农民失地起了积极作用。后来实行的“增人不增地、减人不减地”的政策以及正在推行的确权颁证,使得农地产权进一步向农户界定,变为一种私有产权但并不急于脱去集体所有制的外壳,可说也符合我国现阶段的国情,有积极意义。但是,为了所谓的同地同权,将集体所有制从农地延伸到城市化建设用地(如现在政策上提出和准备推行的集体经营性建设用地在城镇入市),则弊大于利,会造成不必要的麻烦和折腾。

这是因为中国农村的集体所有制,法律上是定义在村一级(一般是行政村,也有许多土地实际权属在自然村,同时法律也承认部分财产可以自然村或乡镇一级为集体)。因此集体成员一般就是在这个村土地上出生和生活的农民。在农业经济条件下,鸡犬之声相闻,老死不相往来,人们的流动性很低。这种集体所有制不论经济效率如何,确实是一个稳定的经济体。随着工业化城市化发展,大量农民进城务工,许多人举家外出,新生代农民工并不准备或根本不愿意再返回家乡定居,应当说这反映了城市化的潮流,是社会发展进步的自然趋势。要鼓励和配合农民进城落户,原来的集体所有制下自愿离开就自动放弃集体成员权利这一条就要修改。过去一段时间一些地方搞“宅基地换城镇住房,承包地换城镇户口”后来被批评叫停,因为这种限于本地农民的做法被认为有强迫农民进城和借机剥夺农民土地权利之嫌。故现在的政策是在农民进城落户的同时,仍然允许先保留农村的土地和集体成员身份。但这显然只能是一种临时性的安排。因为这种双重身份既不利于农村土地的规模经营和农业现代化,又不利于这些移居务工人口真正安心定居城市的市民化融入。这种双重身份还成为一种其他城市居民所没有的特殊权利,因而只能是在当前户籍制度改革起步缓慢现状下的临时过渡办法。现在有关政策文件提出探索移居农民退出农村集体经济组织的补偿措施,这应当是一个方向。城市落户农民可以有偿退出或转让其原集体成员的土地财产等权利,这也就意味着农村集体所有制逐步变为一种可退出的自愿股份合作经济组织。随着务农人口的不断减少,一个村庄的大多数人移居城镇,农村的集体所有就会自然消亡,而变为少量留守农户的土地私有,并在此基础上发展出各种自愿的合作组织形态。因此,今后农村的土地制度安排应是鼓励农地向留守农户转移集中的制度,既非传统的村集体所有,也非向工商资本手中集中。这样在后城市化阶段的城市居民下乡购地置业务农(韩国人称之为“归农”)也才能没有障碍。否则乡村是一个个对外封闭的集体经济,城里人下乡无立锥之地,就根本谈不上自由购地务农。同时,人们越是能自由地在农村购地务农,农民从农地退出或卖地弃农就越发没有后顾之忧。农业生产和农民将来就越来越成为一种职业而不是身份。鉴于农业生产的特点及其在后城市化经济中的地位,拥有农地的多寡并不会导致贫富悬殊,就如大多数发达经济国家一样,农民或所谓的家庭农场主一般充其量只是中产阶级的范畴(考虑到我国人多地少,高度城市化之后农户家庭拥有的土地会比西方国家少很多,就更是如此了)。

如果集体所有制在农村长期而言也是淡化、消亡的趋势,集体土地进城就更难成活了。一般来说,一个城郊村的土地部分转入城市化建设,就趋势而言,这个村的剩余土地转为开发就大体上只是一个时间问题。而城市天生的属性就是人员的高度流动性和开放性。它与乡村稳定封闭的环境中界定的集体所有制正好相反。试想,当一个农村的村庄变为一个城市社区后,原本按地域出生概念划分集体成员的农村集体所有制如何还能存在?享受这个集体土地权益的是今后不断流动的社区居民还是此前的许多已搬走的老集体农民?特别是在现行农村“增人不增地,减人不减地”政策下将土地一次永久确权颁证给农民之后,土地权利只能归属于这些当时参与了分地的老集体农民,此后的新成员就没有集体土地权利了。几十年后随着老集体成员先后离世,土地权利由子女继承那就是私有制,如果人去世就收回土地权利,那也没法再对已变为城市社区里不断流动的居民分配。故土地集体所有制在城市中是无法延续的。实际上现在城郊进行城市化开发的原村集体,都纷纷让大家以土地权利入股,搞成了所谓的股份合作制。而且现已明确,新一轮农村政策改革的重点就是进行农村集体产权的股份合作制改革。其实股份合作制就是股份制。股份制当然有合作。但股份制从来以私有产权为基础和前提。不可量化的集体所有制与私人产权基础上的股份制本来是格格不入的两回事。故集体产权的股份制改造实际上已经是集体所有制的终结,是用股权的形式将土地等财产产权私有化了。农村的集体所有制本来是改革前传统体制的遗产,在社会主义市场经济条件下只是一种过渡形式,对此我们应当有清醒的认识。

因此,农村土地进城之后要么是国有,要么是私有,无法真正长期保留集体所有。我国城市土地国有,居民拥有可使用、可转让、可抵押的土地权利,这与西方市场经济国家土地的地面权交易或租地建筑(leasehold)的权利完全一样,与市场经济完全兼容,在法律上也有充分保障。故土地国有与市场经济的兼容不成问题。但农村土地进城后仍为一部分农民集体所有反而会产生一系列矛盾。因为很显然,或者城市土地像今天这样全部为国有私用,或者将来城乡居民宅地都可以直接允许私人所有权。这二者都是可行和公平的土地权利制度安排。如果原城市居民只能拥有城市国有土地使用权,而农民变居民后既可购买拥有国有土地使用权,又可拥有集体土地所有权,这就带来了同一城市不同居民之间权利的不公平和不平等的问题。因此,与现在许多打着集体土地旗号讲公平权利的道理相反,城市化土地国有私用或居民用土地今后直接私有都有利于城市化转型和人转,而唯独土地的集体所有制从趋势上看无法存活。现行关于集体土地进城的改革政策思路需要重新审视和修正,否则徒然添加折腾和混乱。

 

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